مرحله تهیه و تنظیم بودجه که فنی ترین قسمت از فرایند بودجه را تشکیل می دهد شامل کلیه عملیات مربوط به تهیه، ارزیابی و طبقه بندی اطلاعات بودجه ای و پیشنهاد آن با رعایت قوانین و مقررات مربوط می باشد.
در کلیه کشورهای دنیا قوه مجریه مسؤل تهیه و پیشنهاد بودجه است و صلاحیت انجام این وظیفه منحصرا“ با قوه مجریه و دستگاه اداری است. در بعضی از کشورها این اصل در قوانین و مقررات بخصوص در قانون اساسی ذکرشده و در بعضی دیگر رسم و رویه چنین است. در اصل پنجاه و دوم قانون اساسی به این نکته اشاره شده است:
«بودجه ی سالانه کشور … از طرف دولت تهیه و برای رسیدگی و تصویب به مجلس شورای اسلامی تسلیم می گردد.»
در اینکه تنها حکومت است که باید این سند را تهیه و تقدیم پارلمان کند، کلیه صاحبنظران حقوقی اتفاق نظر دارند و در وجاهت این نظر به دو دسته استدلال متمسک می شوند:
- از لحاظ سیاسی
- از لحاظ فنی
از حیث سیاسی، بودجه مهم ترین و والاترین ابزار اجرای سیاست توزیع درآمدهای ملی و انعکاس رقمی فعالیتهای دولت است و لذا بر قوۀ مجریه است که فعالیتهای مالی خود را رهبری کند. به ویژه اگر کشوری دارای برنامه ریزی اقتصادی میان مدت و بلند مدت باشد. این استدلال برجسته تر به نظر می آید.
از حیث فنی، پیچیدگی مسائل بودجه ای تا بدان پایه است که جز دستگاه های اداری و فنی قوه مجریه، مقام دیگری نمی تواند بدون کارگروهی به گردآوردن اطلاعات بپردازد؛ هماهنگی های مورد نیاز را برقرار کند، اولویتها را تشخیص دهد و آنان را برحسب اهمیت طبقه بندی نماید. لذا در غالب کشورها فقط به مشورت با اعضای صاحبنظر قوه مقننه بسنده می شود و نمایندگان مجلس قانونگذاری، از حق پیشنهاد در زمینه بودجه محرومند. از این رو قدرت پارلمان به اصلاح لایحه تنظیم شده از سوی قوه مجریه، آن هم با شرایط و آئین ویژه ای- متفاوت از سایر لوایح قانونی، منحصر است. (فرج وند؛ ۱۳۸۰: ۱۱۷)
اقداماتی که در ایران در مرحله تهیه و تنظیم بودجه به عمل می آید به ترتیب ذکر می گردد:
- پیش بینی مقدماتی بودجه
به منظور تهیه آمار و اطلاعات مالی و اقتصادی مورد نیاز برای تنظیم بودجه عمومی، اولین حرکت تخمین درآمدهای دولت است. که بر اساس عملکرد سنوات قبل بوسیله معاونت برنامه ریزی و نظارت راهبردی رئیس جمهور با همکاری بانک مرکزی و وزارت امور اقتصادی و دارایی و وزارت نفت صورت می گیرد. وزارت دارایی در تخمین درآمدها نقش عمده ای به عهده دارد؛ زیرا عدم تحقق درآمدها مشکلات عدیده دیگری را در اعطای اعتبارات مصوب برایش ایجاد می نماید، لیکن هزینه ها با توجه به تخمین درآمدها بنا به پیشنهاد معاونت برنامه ریزی و نظارت راهبردی رئیس جمهور و تایید شورای اقتصاد و هیأت وزیران تعیین می گردد. (فرج وند؛ ۱۳۸۰: ۱۱۸)
- تهیه گزارش اقتصادی سالانه
گزارش اقتصادی سالانه حاوی پیش بینی های کلی تعادلهای اساسی اقتصاد در سال آینده است، همه ساله توسط معاونت برنامه ریزی و نظارت راهبردی رئیس جمهور تنظیم می شود. قسمت عمده این گزارش ناظر به وضع مالی و برنامه های دولت در سال آینده است و طی آن نیازها و منابع به طور مقدماتی برآورد می شود و جهت گیریهای اساسی بخشهای مختلف معین می گردد.
این گزارش اقتصادی معمولا“ قبل از شهریور ماه تهیه می شود و جهت بررسی به شورای اقتصاد عرضه می شود. شورا بر اساس پیش بینی مقدماتی بودجه و گزارش اقتصادی، سیاستهای بودجه ای سال آینده را تعیین می کند. (فرج وند؛ ۱۳۸۰: ۱۲۰)
- بخشنامه بودجه
بر اساس خط مشی های مصوب شورای اقتصاد ، معاونت برنامه ریزی و نظارت راهبردی رئیس جمهور، معاونت برنامه ریزی و نظارت راهبردی رئیس جمهور پیش نویس بخشنامه بودجه را تهیه و به شورای مذکور ارائه می دهد.
بخشنامه بودجه که حاوی سیاستها و خط مشی های راهنما در تهیه و تنظیم دستگاه های اجرائی می باشد. پس از تصویب شورای اقتصاد با امضا رئیس جمهور به معاونت برنامه ریزی و نظارت راهبردی ابلاغ می گردد و معاونت برنامه ریزی و نظارت راهبردی رئیس جمهور بخشنامه را جهت تهیه بودجه پیشنهادی به کلیه دستگاه های اجرائی منعکس می نماید.
بخشنامه بودجه پیام آور سیاستهای کلی دولتی به صورت کلان و تصویر کننده عملکرد کلان بخشهای مختلف اقتصادی و اجتماعی و در نهایت بیانگر اوضاع مالی دولت، تعیین کننده سقف کلان بودجه عمومی دولت به تفکیک جاری و عمرانی و همچنین بیان کننده اوضاع اقتصادی و سیاستهای اتخاذ شده در جهت رفع موانع و مشکلات توسعه اقتصادی به منظور دستیابی به هدفهای برنامه های مصوب میان مدت توسعه اقتصادی است. (فرج وند؛ ۱۳۸۰: ۱۲۰)
- تهیه و تنظیم بودجه در دستگاه ها
با ارسال بخشنامه بودجه و فرمها و دستورالعملهای مربوطه، کار بودجه نویسی در دستگاه های اجرائی با توجه به مفاد بخشنامه آغاز می شود. دستگاههایی که به نحوی از بودجه کل کشور استفاده می نمایند، بایستی پیش بینی نیازهای اعتباری خود را برای سال بعد با توجه به برنامه ها و سیاستهای تعیین شده و در قالب ارقام به معاونت برنامه ریزی و نظارت راهبردی رئیس جمهور ارسال نمایند. دستگاه های که امکان کسب درآمد دارند پیش بینی خود درآمد خود را نیز برای سال بعد ارائه می کنند. (فرج وند؛ ۱۳۸۰: ۱۲۲)
تهیه و تنظیم بودجه در ایران بر حسب تابعیت دستگاه اجرائی از نظام بودجه ملی یا نظام بودجه استانی در دوسطح ملی و استانی صورت می گیرد. تنظیم بودجه های ملی به عهده ستاد بودجه هر وزارتخانه و متشکل از کارشناسان و متخصصان بودجه با انتخاب بالاترین مقام وزارتخانه و نماینده معاونت برنامه ریزی و نظارت راهبردی رئیس جمهور است. مهم ترین وظایف این ستاد را می توان در طرح و تنظیم نیازها و بررسی و تعدیل و تأیید بودجه های واحدهای تابعه وزارتخانه و احتمالا“ شرکت های دولتی تحت پوشش خلاصه کرد.
تنظیم بودجه استانی از طریق کمیته برنامه ریزی استان و معمولا در معاونت برنامه ریزی و نظارت راهبردی استان و به ریاست استاندار صورت می گیرد. این کمیته بودجه های پیشنهادی دستگاه های محلی را مورد بررسی، تعدیل یا تأیید قرار داده ، سپس معاونت برنامه ریزی و نظارت راهبردی استان ارسال می کند تا پس از طرح در کمیته مربوطه، تنظیم و در لایحه بودجه کشور گنجانده شود. (فرج وند؛ ۱۳۸۰: ۱۲۳)
- بررسی بو دجه
در این بررسی بوسیله معاونت برنامه ریزی و نظارت راهبردی رئیس جمهور با توجه به عواملی چون تعداد پرسنل، مساحت و تعداد ساختمانهای اداری، تعداد وسایل نقلیه و دیگر امکانات و تجهیزات، بودجه جاری دستگاه تعیین می گردد.
بودجه عمرانی دستگاه های اجرایی نیز با توجه به نیاز مالی طرح هایی که از قبل آغاز شده و طرح هایی که قرار است در سال بعد آغاز شود تعیین می گردد. (فرج وند؛ ۱۳۸۰: ۱۲۵)
- ارائه بودجه به شورای اقتصاد
معاونت برنامه ریزی و نظارت راهبردی رئیس جمهور پس از بررسی بودجه دستگاه های اجرایی نتیجه کار را به شورای اقتصاد ارائه می دهد. در این مرحله شورای اقتصاد نظرات اصلاحی خود را به معاونت برنامه ریزی و نظارت راهبردی رئیس جمهور اعلام می نماید. (فرج وند؛ ۱۳۸۰: ۱۲۷)
- تهیه لایحه بودجه و ارسال آن به هیئت دولت
معاونت برنامه ریزی و نظارت راهبردی رئیس جمهور بر اساس مصوبات شورای اقتصاد لایحه بودجه کل کشور را تدوین می نماید و آن را جهت تصویب به دولت ارائه می دهد. هیئت دولت به نوبه خود در مفاد لایحه بودجه اصلاحاتی را به عمل می آورد.
- لایحه بودجه
پس از تصویب لایحه بودجه در هیئت وزیران، لایحه بودجه کل کشور همراه با گزارش اقتصادی، توسط رئیس جمهور به مجلس شورای اسلامی تقدیم می شود. لایحه تقدیمی به مجلس از سه بخش تشکیل می شود:
- پیام بودجه: رئیس قوه مجریه، هنگام ارائه بودجه به مجلس، پیام بودجه را شفاها“ به آگاهی اعضای مجلس می رساند. این پیام وسیله مهمی است که در اجرای برنامه بودجه پیش خواهد آمد. هدف پیام بودجه توجیه شکل بودجه، و روشن کردن نکات برجسته بودجه است.
- متن لایحه بودجه
- پیوستهای بودجه (فرج وند؛ ۱۳۸۰: ۱۲۷)
۲-۸-۲- تصویب بودجه
گسترۀ مالی و ساختار بودجه ای دولت مقوله ای در محدودۀ مالیۀ عمومی است. در تعریف مرسوم محدودۀ مالیه، افزون بر امور مربوط به بودجه، چگونگی وضع و اجرای مالیاتها، کنترل و هدایت جریانهای پولی و کوشش در اختصاص بهینۀ منابع عمومی نیز جای می گیرد. اما ضرورت هدایت جریانهای پولی و کوشش در اختصاص بهینۀ منابع در سالیان اخیر موضوع مالیۀ قرار گرفته است. (شبیری نژاد؛ ۱۳۷۵: ۲۳)
مالیۀ عمومی و نظامهای بودجه ریزی بازتابی از روابط میان عوامل تصمیم گیری و اجرایی به عنوان چرخۀ حقوقی مدیریت بخش عمومی نیز هست. این روابط از یک سو حدود وظایف و اختیارات قوای قانونگذاری و اجرایی و از سوی دیگر ساختار مسئولیت در درون مدیریت دولت را نشان می دهد. کم یا بیش، در تمام حاکمیتهایی که بر پایۀ اصل بازشناسی و تفکیک قوا استوار باشند تهیه و اجرای بودجه با قوۀ اجرایی است. اما در این ارتباط، ماهیت حقوقی و اعتبار قاقونی بودجه دارای خصوصیتهایی است که آن را از سایر قوانین و تصمیمهای حقوقی متمایز می کند. در واقع، اعلام نظر و راُی مثبت پارلمان در بودجه به مفهوم جواز قانونی برای وصول درآمدها و انجام هزینه ها در حدود پیش بینیهاست، لیکن صدور چنین جوازی به منزلۀ تضمین اجرای پیش بینی های مذکور نیست و عدم تحقق هریک از بخشهای هزینه یا درآمد در سطوح مقرر به هیچ روی تخلف از قانون تلقی نمی شود. شاید به سبب همین خصوصیت است که در اغلب کشورها برای بررسی و راُی قانونگذار در بودجه تشریفات ویژه ای برگزار می شود و تصویب بودجه در اصطلاح، به صورت یک شوری انجام می پذیرد. (شبیری نژاد؛ ۱۳۷۵: ۴۳)
لایحه بودجه مهم ترین لایحه ای است که دولت به مجلس می دهد و بررسی این لایحه و تصویب آن در مجلس، از جمله مهم ترین و حسّاس ترین فعالیت سالانه قوه قضائیه است؛ وظیفه ای که تقریبا“وظایف دیگر مجلس را در بردارد. مرحله رسیدگی به بودجه، فرصتی است که همه مسائل مملکتی مطرح شود و مورد بازبینی قرار گیرد و حتی در بسیاری موارد در معرض مقایسه واقع شود. مجلس بهترین راه تحقیق و تفحص را از همین جریان بودجه می تواند در اختیار داشته باشد و می تواند با تغییر و تبدیل ارقام بودجه بر اساس مصالح کشور تحولات بسیاری را به وجود آورد. زمام دولت در واقع از طریق بودجه در اختیار مجلس است. (فرج وند؛ ۱۳۸۰: ۱۵۷)
کار تصویب لایحه بودجه به ترتیب در سه مرحله صورت می گیرد:
- بررسی در کمیسونهای تخصصی و اصلی
- بررسی و تصویب کلیات بودجه در جلسات علنی مجلس
- بررسی و تصویب تبصره ها و جزئیات بودجه
کار بررسی لایحه بودجه در مجلس شورای اسلامی با سخنرانی رییس جمهور آغاز می گردد. پس از سخنرانی رییس جمهور و تسلیم لایحه بودجه به ریاست مجلس، کار بررسی و رسیدگی با دستور رییس مجلس در کمیسیونهای تخصصی و اصلی شروع می شود.
پس از پایان کار کمیسیونها، مجلس شورای اسلامی ابتدا کلیات و سپس تبصره های بودجه را مورد بررسی قرار داده و پس از تصویب ، آن را برای اظهار نظر به شورای نگهبان ارائه می نماید. شورای نگهبان مصوبات مجلس را از جهت مغایرت یا عدم مغایرت با قانون اساسی و شرع مقدس اسلام مورد بررسی قرار می دهد و در صورتی که مغایرتی نباشد، لایحه مذکور به صورت قانون بودجه در می آید و با امضای رییس مجلس جهت اجرا به رییس جمهور ابلاغ می گردد.(بابایی؛ ۱۳۸۱: ۸۷)
۲-۸-۳- اجرای بودجه
اجرای بودجه مرحله ای اساسی در فرایند بودجه است و مهم ترین نقش را در توفیق و یا عدم توفیق دولت و دستگاه های اجرایی و تحقق هدفها و آرمانهای اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جامعه دارد؛ زیرا نه تنها تمام عملیات مربوط به تهیه و تنظیم و تصویب بودجه، بلکه مراحل بعدی آن یعنی نظارت و کنترل بر بودجه نیز به خاطر اجرای صحیح آن صورت می گیرد. دولت به عنوان مظهر قوه مجریه با بهره گیری از خدمات و تخصصهای هزاران کارشناس و کارگزار خود و استفاده از تمامی منابع مالی و اقتصادی مملکت، طبق برنامه ها و اعتبارات تصویب شده، در اجرای صحیح و بموقع بودجه کل کشور اهتمام می ورزد.
منظور از اجرای بودجه مراحل مربوط به وصول درآمدها و سایر منابع تأمین اعتبار از یک طرف و مصرف اعتبارات پیش بینی شده و مصوب از طرف دیگر جهت نیل به اهداف و مقاصد عمومی است. (فرج وند؛ ۱۳۸۰: ۱۶۹)
- اجرای بودجه در مورد هزینه ها
- ابلاغ بودجه: لایحه بودجه پس از تصویب مجلس و تأیید شورای نگهبان حکم قانون بودجه را پیدا می کند و جهت اجرا از طرف مجلس شورای اسلامی به رئیس جمهور و از طریق ایشان یا رییس معاونت برنامه ریزی و نظارت راهبردی رئیس جمهور به کلیه دستگاه های اجرایی ابلاغ می شود. ابلاغ امری است که در مورد کلیه قوانین انجام می شود. (فرج وند؛ ۱۳۸۰: ۱۷۰)
- مبادله موافقت نامه فعالیتهای جاری و عمرانی: موافقت نامه سندی است مالی که به موجب آن دستگاه اجرایی از یک طرف تعهد می نماید که شرح عملیات موجود در آن رعایت نماید و از طرف دیگر معاونت برنامه ریزی و نظارت راهبردی رئیس جمهور نیز به تناسب پیشرفت امور نسبت به تخصیص اعتبار اقدام نماید. (فرج وند؛ ۱۳۸۰: ۱۷۰)
- تخصیص و تقسیط اعتبار: تخصیص اعتبار عبارتست از تجویز استفاده از مبالغ معینی از اعتبارات سالانه در دوره های زمانی مشخص. به عبارت دیگر، تخصیص اعتبار تعیین حجم اعتباری است که در دوره های زمانی معین در سال، برای تأمین هزینه اجرای برنامه ها، عملیات و سایر پرداختها مورد نیاز است. هدف اصلی تخصیص اعتبار، کنترل دقیق هزینه های دولت و سازمانهای دولتی و ایجاد تعادل میان دریافتها و پرداختهای دولت می باشد.
- مصرف اعتبارات: در این مرحله مخارج دولت به مرحله عمل در می آید. مطابق قانون محاسبات عمومی مراحل تفصیلی اجرای بودجه یا مصرف اعتبارات در مراحل زیر انجام می شود:
- تشخیص
- تأمین اعتبار
- تعهد
- تسجیل
- حواله
- درخواست وجه
- هزینه
اجرای بودجه در مورد درآمدها
پیش بینی درآمدها و سایر منابع تأمین اعتبار در بودجه کل کشور مجوزی برای وصول از اشخاص حقیقی و حقوقی نمی شود و در هر مورد نیاز به مجوز قانونی دارد و پیش بینی به هر میزان مانع وصول درآمدهای بیشتری از منابع مربوط نیست. لکن وصول مبالغ بیشتری خارج از ضوابط تعیین شده در قانون از افراد حقیقی و حقوقی خلاف است.
در صورتی که درآمدهای پیش بینی شده در بودجه ی کل کشور توسط دستگاه های اجرایی تحقق پیدا نکند، ضمن بررسی علل آن و خواستن توضیح از مسئولان در صورتی که هنوز سال مالی به پایان نرسیده باشد، دولت معمولا“ در وهله اول از طریق افزایش اعتبار منابع دیگر و در صورت عدم امکان ، کم نمودن اعتبار هزینه ها موازنه بودجه را فراهم نموده یا برای آینده تسّری خواهد داد. (فرج وند؛ ۱۳۸۰: ۱۷۹).
۲-۸-۴- کنترل بودجه (نظارت بر اجرای بودجه )
کنترل عمدتا“جهت جلوگیری از اتلاف اعتباراتی باشد یعنی غیر قانونی و ولخرجانه مصرف نشود. فنون رسمی حسابداری و بودجه می تواند برای کنترل مصرف بودجه در راهی که بوسیله مردم و قانونگذاران تجویز شده است، مورد استفاده قرار گیرد. حسابرسان می توانند، بوروکراتها و کارکنانی را که قصد سوء استفاده از امکانات بودجه دولتی داشته باشند منع کنند. وجوه دولتی باید هم بطور کارآمد و هم قانونی خرج شود.
اصولا“ دو نوع نظارت بر اجرای بودجه اعمال می شود:
- نظارت و کنترل قوه مجریه(نظارت درونی)
این نوع نظارت به دو شکل صورت می گیرد:
- نظارت مالی: هدف اصلی این نظارت (که قبل از خرج اعمال می شود) عدم تجاوز هزینه های دولت از اعتبارات مصوب است و از راه های زیر اعمال می گردد:
- ذیحساب: در قانون محاسبات عمومی کشور چنین آمده است که : اختیار و مسئولیت تشخیص و انجام تعهد و تسجیل و حواله به عهده وزیر یا رییس موسسه و مسئولیت تأمین اعتبار و تطبیق پرداخت با قوانین و مقررات به عهدۀ ذیحساب می باشد.
تعریف ذیحساب از قانون محاسبات
- خزانه: سازمانهای دولتی برای اینکه بتوانند از اعتبارات مصوب در پرداخت هزینه های خود استفاده کنند، پس از طی مراحل تفصیلی اجرای بودجه، توسط ذیحساب درخواست وجه صادر می کنند. ولی صدور درخواست وجه لزوما“ موجب پرداخت نمی گردد، زیرا قبل از پرداخت وجه، خزانه صحت صدور درخواست وجه و مطابقت آن را با اعتبارات مصوب و مقررات قانونی نود بررسی قرار می دهد، و سپس وجوه درخواست شده را در حدود اعتبارات مصوبه کارسازی می کند..
- نظارت عملیاتی: منظور از این نوع نظارت، کاربرد بودجه به عنوان وسیله ای برای نیل به اهداف مطلوب است. در حقیقت هدف کنترل عملیاتی، بررسی چگونگی نتایج حاصل از پرداخت مخارج است. بر اساس قانون محاسبات عمومی کشور، وظیفه نظارت عملیاتی بر اجرای فعالیتها و طرحهای عمرانی، به عهدۀ سازمان مدیریت و برنامه ریزی کشور(معاونت برنامه ریزی و نظارت راهبردی رییس جمهور) است.
نظارت عملیاتی از راه های زیر اعمال می شود:
- گزارش توجیهی: معاونت برنامه ریزی و نظارت راهبردی رییس جمهور به منظور ارزشیابی ، و از نظر مطابقت عملیات و نتایج حاصله با هدفها و سیاستهای تعیین شده در قوانین عمرانی و قوانین بودجه کل کشور، و مقایسه پیشرفت کار با جدولهای زمانبندی، به طور منظم گزارشهای توجیهی از پیشرفت اجرای فعالیتهای جاری و طرحهای عمرانی، از دستگاه های اجرایی دریافت می کند.
- تخصیص اعتبار: کلیه اعتبارات جاری و عمرانی که در بودجه عمومی دولت به تصویب می رسد، بر اساس گزارشهای اجرائی بودجه و پیشرفت عملیات دستگاه های اجرایی در دوره های معین شده، توسط کمیته تخصیص اعتبار، تخصیص داده می شود.
- نظارت و کنترل قوه مقننه(کنترل بیرونی): این نظارت که از نوع نظارت مالی است، به دو نوع نظارت نظارت قضائی و نظارت پارلمانی تقسیم می شود:
- نظارت قضائی: اعمال نظارت قضائی بر عهدۀ دیوان محاسبات کشور است که مستقیما“ زیر نظر مجلس شورای اسلامی انجام وظیفه می کند. دیوان محاسبات کشور تعدادی هیأت مستشاری دارد. این هیأتها به مواردی که بر اساس قانون معین شده است، رسیدگی می کنند و در صورت احراز وقوع جرم یا تخلف از ناحیه مسئول یا مسئولان، ضمن اعلام رأی، پرونده را جهت صدور حکم مقتضی به مراجع مربوط ارسال خواهند داشت.
- نظارت پارلمانی: در حکومتهای آزاد منشانه(دموکراسی) نظارت پارلمانی بر درآمدها و هزینه های مملکتی یک اصل مسلم تلقی می شود و قانونگذار خود را محق و موظف به نظارت و کنترل بودجه مصوبه خود می داند. این نظارت را در جریان اجرای بودجه (از طریق سوال و استیضاح) و پس از خاتمه سال مالی (از طریق بررسی گزارش تفریغ بودجه) اجرا می نماید.
دولت موظف است به عنوان اعضای هیئت مدیره جامعه گزارشی از عملکرد خود تهیه و به مجمع عمومی تسلیم نماید. در واقع تفریغ بودجه یک حسابرسی عملیات مالی دولت است که توسط قوۀ مقننه به عمل می آید و در آن تطبیق عملیات انجام شده با هدفها و برنامه های پیش بینی مشخص می شود. (فرج وند؛ ۱۳۸۰: ۱۹۰)
چرخه بودجه را می توان در چهار مرحله متوالی مورد بررسی قرار داد. مرحله فرایند برنامه ریزی در دولت (مرحله دولت) که منجر به تسلیم پیش نویس قانون بودجه به پارلمان می شود. مرحله پارلمان با تصویب بودجه رسمی خاتمه می یابد. و مرحله اجرا که ممکن است با تغییرات و تجدید نظرهایی در قانون توام باشد. و در پایان مرحله کنترل است. در هر زمانی، مراحل مختلف سیکل بودجه(حداقل دو مرحله و اغلب سه مرحله) می تواند بطور همزمان رخ دهد. برای مثال در شکل زیر در طول سال t بودجه جاری در مرحله اجراست. بودجه سال بعد در مرحله دولت و یا پارلمان است و بودجه سال قبل تحت فرایند حسابرسی قرار دارد.(Von Hagen& Harden؛ ۱۹۹۶، ۳).
جدول ۲-۲- مراحل فرایند بودجه
| کنترل پس از اجرا | مرحله اجرا | مرحله دولت و پارلمان | ||
| کنترل پس از اجرا | مرحله اجرا | مرحله دولت و پارلمان | ||
| کنترل پس از اجرا | مرحله اجرا | مرحله دولت و پارلمان | ||
| سال t+2 | سال t+1 | سال t | سال t-1 | سال t-2 |
منبع : Von Hagen& Harden؛ ۱۹۹۶، ۳
۲-۹- روش های پیش بینی درآمدها در بودجه
- روش سال ماقبل آخر: بر اساس این روش درآمدهای دولت باید دقیقا“ بر مبنای وصولی های سال ماقبل آخر سالی که بودجه تهیه و تنظیم می شود برآورد گردد. مثلا“ پیش بینی درآمد سال ۱۳۸۳ باید برابر درآمد قطعی سال ۱۳۸۱ باشد.
- روش حد متوسط ها: این روش مکمل روش سال ماقبل آخر می باشد. در این روش میانگین اضافه درآمدهای ۵ سال آخر(هر سال نسبت به سال قبل) محاسبه و به رقم وصولی سال قبل اضافه می شود و مأخذ برآورد قرار می گیرد.
- روش پیش بینی مستقیم: در این روش کارشناسان با توجه به دقیق ترین آمار و اطلاعات از اوضاع و احوال اقتصادی و اجتماعی درآمدها را برآورد می نمایند. توسعه علم آمار و پیشرفت های علم اقتصاد در پیش بینی اوضاع و احوال اقتصادی، ابزار کافی در اختیار مسئولان بودجه قرار می دهد.
- روش سنجیده منظم: این روش با بهره گرفتن از تکنیکها و روش های آماری بررسی و با تجزیه و تحلیل همبستگی ها و جمع آوری پرسشنامه انجام می شود. در روش های آماری مانند همبستگی ها و محاسبه ضرایب آن، سری های زمانی و دیگر تکنیک ها از فرمول های خاص استفاده می شود. سپس بر اساس آن و با توجه به پیش بینی وضع اقتصادی در یک دوره آتی میزان درآمدها پیش بینی می گردد.(عزیزی؛ ۱۳۸۳: ۲۰۳)
۲-۱۰- روش های برآورد هزینه ها
بودجه از لحاظ برآورد هزینه ها و رسیدگی به آنها به ۷ دسته زیر تقسیم می شود:
- بودجه متداول: بودجه متداول را می توان از قدیمی ترین و در عین حال ساده ترین نوع بودجه ریزی دانست. در بودجه متداول، قیمت کالاها و خدمات در قالب نوع هزینه نشان داده می شود ولی معلوم نیست که کالاها و خدمات مزبور، برای اجرای چه برنامه و عملیاتی پیشنهاد شده است. فقط عنوان دستگاه (مثلا“ آموزش و پرورش- ارتش، بهداشت و … نشان می دهد که هزینه های پیشنهاد شده برای انجام امور آموزشی، دفاع و ارتش است.). در این بودجه ریزی تأکید بر صرفه جویی و کنترل در مصرف اعتبارات است. توجه اصلی در این روش معطوف به داده ها می باشد تا ستاده ها و نتایج کار. در بودجه ریزی متداول هزینه ها معمولا“ بر اساس هزینه های قطعی سال ماقبل آخر و نیمه اول سال جاری پیش بینی می گردد.
- بودجه برنامه ای: هرگاه بودجه ریزی، بر اساس اجرای برنامه های مملکت و بر حسب سیاستهای کلی و بنیادی دولت، ارقام درآمد و هزینه را مشخص و منظم نماید چنین بودجه ای را بودجه برنامه ای می گویند.
بودجه برنامه ای همانطور که از نامش پیداست اهداف و عملیات دولت(دستگاه های اجرایی) را به شکل برنامه کار تنظیم و در دسترس قرار می دهد.
در این بودجه ریزی مشخص می شود که دولت و دستگاه های اجرائی:
- در سال بودجه ای دارای چه اهداف، وظایف و مقاصد مصوب می باشند.
- برای نیل به اهداف و مقاصد مذکور باید کدام برنامه ها، عملیات و فعالیتها را با چه میزان از اعتبارات انجام دهند.(شفاف سازی بودجه)
- بودجه عملیاتی: بودجه عملیاتی در واقع مرحله پیشرفته تری از بودجه برنامه ای می باشد. اغلب بودجه برنامه ای را با بودجه عملیاتی اشتباه می گیرند. برای توضیح تفاوت موجود بین معانی بودجه برنامه ای و بودجه عملیاتی باید طبقات مختلف سلسله مراتب سازمانی ادارات دولتی مورد توجه قرار گیرد. در تنظیم بودجه عملیاتی بجای اینکه توجه به اشیاء و خدماتی که دولت خریداری می کند معطوف شود، هزینه کارهائی که دولت باید انجام دهد برآورد می شود.
بودجه برنامه ای بیشتر مربوط به طبقات بالاتر سلسله مراتب سازمان ها است. در حالیکه در بودجه عملیاتی حدود فعالیت و عملیات طبقات پائین تر سلسله مراتب نیز مورد بررسی و پیش بینی بودجه ای قرار می گیرد.
اشکالی که در تهیه بودجه عملیاتی در سازمان های دولتی وجود دارد لزوم استفاده از برخی روش های معمول و سیستم حسابداری قیمت تمام شده است که سازمانهای مذکور اکثرا“ فاقد سیستم هستند.
- سیستم برنامه ریزی، طرح ریزی و بودجه ریزیPPBS: روشی است که برای تکمیل بودجه برنامه ای در همه کشورها معمول شده است. با بهره گرفتن از این سیستم می توان برنامه ریزی، طرح ریزی ، بودجه ریزی، اطلاعات مدیریت، کنترل مدیریت و ارزش یابی برنامه ها را بهم مرتبط ساخت.
در نمودار زیر مراحل مختلف ادغام شده برنامه ریزی، طرح ریزی، بودجه ریزی بصورت ساده ای نشان داده شده است.
نمودار
| برنامه ریزی بلندمدت و میان مدت |
۲-۱- مراحل مختلف ادغام شده برنامه ریزی، طرح ریزی، بودجه ریزی بصورت ساده
| تجزیه و تحلیل |
| طرح ریزی |
| ممیزی و ارزشیابی |
| تهیه و تنظیم بودجه |
| گزارش گیری مالی |
| تصویب بودجه |
| اجرای بودجه |
- بودجه ریزی بر مبنای صفر: در این روش هر سازمان برای بودجه ریزی باید کلیه فعالیتها و برنامه های خود را اعم از قدیم یا جدید همانند یک برنامه یا فعالیت جدید از جنبه های مختلف مورد ارزیابی قرار داده و میزان اهمیت و اولویت آنها را مشخص سازد. بدین ترتیب نوعی تحول و نوسازی فلسفه زیربنای این شیوه بودجه ریزی را تشکیل می دهد.
در بودجه ریزی بر مبنای صفر تمامی فعالیتها و برنامه ها در سازمان از نظر اثربخشی و کارآیی نورد تجزیه و تحلیل و ارزیابی قرار می گیرد و ئرجه اولویت آنها نسبت به یکدیگر تعیین می شود. فعالیت هایی که از نظر اهمیت در درجات پائین تر قرار گرفته اند در صورت لزوم حذف شده و در سایر فعالیت ها اصلاحات ضروری بعمل می آید. فعالیت های مهم نیز از محل صرفه جویی حاصل از حذف فعالیت های کم اهمیت، تقویت شده و توسعه می یابند.
- بودجه ریزی افزایشی: بودجه ریزی افزایشی بیشتر برای اجتناب از مشکلات ناشی از کار عظیم و پر دردسر بودجه ریزی سالانه ابداع شده است. با این کار بودجه ریزان هر سال مجددا“ از اول اقدام به کار پیچیده بودجه ریزی نمی کنند. بلکه دست اندرکاران بودجه با قبول بودجه سال گذشته، توجه خود را روی تغییرات افزایش متمرکز می کنند. در این روش بودجه سال گذشته بعنوان پایه ای برای مصارف جاری فرض شده و یک افزایش سالانه برای آن در نظر گرفته می شود که بستگی به روند تغییرات، قیمت ها، تغییر حجم عملیات موجود و نگهداشت سطح و تقبل وظایف جدید از طرف دولت و عواملی از این قبیل دارد.
بودجه ریزی در ایران بر اساس سقف نگهداشت سطح تهیه می شود. یعنی سازمانها و دستگاه های دولتی بودجه های سال گذشته خود را در نظر می گیرند و درصدی را به آن اضافه می کنند، و آنرا بعنوان بودجه سال بعد پیشنهاد می کنند.
- بودجه منعطف: به منظور فائق آمدن بر مشکل عدم انعطاف بودجه سنتی، در مؤسسات دولتی و بازرگانی از یک نوع بودجه بنام بودجه متغیر استفاده می کنند. برای تنظیم این نوع بودجه، ابتدا هزینه های ثابت و متغیر را تعیین کرده و سپس با توجه به اعتبار و امکانات مؤسسه می توان تصمیم گرفت که در هر زمان چه هزینه ای باید انجام گیرد و در مقابل آن هزینه چه نتیجه ای حاصل می شود. با تنظیم این بودجه می توان بطور دوره ای مثلا“ ماهانه، و یا هر سه ماه یکبار مطابق شرایط مؤسسه بودجه خاصی را انتخاب و ملاک عمل قرار داد.(عزیزی؛ ۱۳۸۳: ۲۰۵)
